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    《省政府关于进一步落实城市公共交通优先发展战略的实施意见》政策解读
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      城市公共交通具有集约高效、节能环保等优点,优先发展公共交通,是缓解城市交通拥堵、转变交通发展方式、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平的必然要求,是加强节能减排工作、构建资源节约型、环境友好型社会的战略选择。为认真贯彻党的十八大精神和《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔201264号)精神,大力实施省委省政府民生幸福工程,全面落实城市公共交通优先发展战略,切实改善城市公共交通条件,更好地满足人民群众出行需求,201479日,省政府出台了《省政府关于进一步落实城市公共交通优先发展战略的实施意见》(苏政发〔201480号,以下简称《实施意见》)。为更好地理解和贯彻《实施意见》精神,现对《实施意见》解读如下:

      一、《实施意见》制定背景

      2006年《省政府办公厅关于优先发展城市公共交通的实施意见》(苏政办发〔2006112号)明确的有关措施以及十一五期的发展目标,与新的形势和新的要求已经不相适应。201212月国务院印发了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔201264号),20136月交通运输部又出台了具体的贯彻实施意见,迫切需要结合我省实际,加快出台更具指导性的公交优先发展对策,更加有力地推进公交优先战略落到实处。

      一是从公共交通发展现状来看,仍面临很多亟待解决的问题。全省城市公共交通经过十一五十二五前两年的发展,尽管取得了明显成效,但是公交优先发展还没有真正体现,全省仍面临着许多亟待解决的问题:如城市公共交通发展不平衡;保障能力不强;基础设施建设滞后;公交企业经营困难;行业发展政策不完善等。近年来尽管我省城市公交场站数量增长很快,但由于城市发展速度也非???,全省大多数城市公交站点覆盖率还没有达到预期目标,特别是中心城区外围和新城区的公交站点覆盖率偏低,运营线网密度也比较低。以300米半径计算,中心区覆盖率在65%以上的城市仅有无锡、常州、南通、盐城四市。公交站场设施的建设规模总体不足,全省公交停车场车均为94.2平方米/标台,远小于规范下限150平方米/标台;保养场面积车均为30平方米/标台,远小于规范下限200平方米/标台。主城中心与主城周边缺乏换乘枢纽中心。城市规划确定的公交站场等资源配置,还没有得到很好的落实。公共交通在城市交通中的主体地位尚未确立。

      二是从落实我省现代化指标来看,发展公共交通是民生工程。省第十二次党代会公布的江苏基本实现现代化指标体系,在人民生活部分明确了公共交通服务水平的两个指标:公共交通出行分担率达到26%、镇村公共交通开通率达到100%。全省十二五规划、省委省政府民生幸福工程意见等分别对城市公共交通提出了:到2015年城市公共交通分担率达到23%,到2020年达到26%等一系列明确目标。省政府近期印发的全省十二五基本公共服务体系规划,再次明确了城市公共交通的发展目标,并首次正式明确将行有所乘纳入基本公共服务,这是省委省政府把城市公共交通作为一项重要的民生工程向社会作出的承诺,也是一项硬任务。要完成这些目标,任务十分艰巨,必须抓紧出台更加有力的指导意见和政策措施,从政府层面花大力气加快推进城市公共交通发展。

      三是从缓解城市交通拥堵来看,必须大力发展城市公共交通。2013年全省私人汽车拥有量已达790.1万辆,伴随着机动化的快速发展,城市道路交通拥堵范围日益扩大,并且由大城市向中、小城市蔓延,制约了城市的可持续发展。公交优先就是百姓优先,公共交通占用道路资源少、运量大、人均能耗和污染排放低,具有明显的比较优势,必须作为缓解城市交通拥堵的重要措施予以优先发展,优先配置道路资源,降低小汽车使用强度,改善城市公共交通运行环境,确立公共交通在城市交通体系中的主体地位。

    二、文件框架及内容

    《实施意见》共分为3个部分:第一部分是总体要求和主要目标;第二部分是重点任务;第三部分是保障措施。

    (一)总体要求和主要目标

    《实施意见》突出城市公共交通的公益属性,强调必须将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置,坚持方便群众、综合衔接、绿色发展、因地制宜的发展原则,在规划布局、设施建设、技术装备、运营服务等方面落实保障措施,创新体制机制,切实做到资金投入优先、土地划拨优先、财税扶持优先、路权保障优先,形成城市公共交通优先发展的新格局。

    《实施意见》提出的主要发展目标是:到2015年,全省万人公交车辆标台数平均达到15标台,首末站发车准点率达到95%以上,城市公共交通出行分担率平均达到23%,城市轨道交通营运里程达到350公里、快速公交营运里程达到600公里,苏南地区城市公共交通出行分担率平均达到26%以上,市区人口100万以上的城市公共交通占机动化出行比例平均达到50%。到2020年,全省万人公交车辆标台数平均达到16标台,首末站发车准点率达到98%以上,城市公共交通出行分担率平均达到26%,城市轨道交通营运里程达到600公里,苏南地区城市公共交通出行分担率平均达到30%,市区人口100万以上的城市公共交通占机动化出行比例平均达到60%,全省建成全国公交优先示范省,南京市、苏州市建成国家“公交都市”,完成10个公交优先示范城市创建。意见还针对城市人口规模,提出了不同的城市公共交通发展目标。

    (二)重点任务

    《实施意见》围绕规划引导、基础设施、路权优先、提升服务、规范管理等内容,明确了与我省发展阶段和人民出行需求相适应的五项重点任务。

    关于城市公共交通规划引导和调控?!妒凳┮饧访魅诽岢鲆忧抗婊谓?,科学编制城市公共交通规划,合理确定各种公共交通方式的功能分工,促进城市内外交通便利衔接和城乡公共交通一体化发展。同时,要求各地要严格规划管理,禁止随意修改和变更城市公共交通规划,定期开展居民出行调查和规划修编,制订行动计划,加强规划实施监督,完善和落实交通影响评价制度,确保规划得到有效落实。

    关于加大城市公共交通基础设施建设力度?!妒凳┮饧分饕臃⒄勾笕萘抗步煌?、场站设施建设、基础设施用地和公共交通用地综合开发等方面提出要求。具体主要包括加快建设与城市发展相协调的城市轨道、快速公交、有轨电车等大容量公共交通系统;优化城市道路路网结构,加快城市综合客运枢纽、公交换乘枢纽、调度中心、停车场、保养场、首末站等设施建设,严格落实公共交通配套设施建设标准,并与重大城建项目同步规划建设;建立公共交通基础设施用地优先保障制度,纳入土地利用年度计划和建设用地供应计划,加强公共交通基础设施用地监管;推进城市公共交通设施用地综合开发,提高土地利用效率。

    关于全面落实城市公共交通路权优先?!妒凳┮饧分饕蛹忧抗蛔ㄓ玫劳缃ㄉ?、加快公交优先通行信号系统建设和严格公交专用道监管等方面提出要求。具体主要包括科学编制公交专用道网络专项规划,加强公交专用道网络建设;加快公交优先通行信号系统建设,编制交叉口公共交通优先的实施方案,渠化路口标线,优化交通信号控制,构建公交车辆优先通行网络;严格公交专用道监管,加大交通管理设施的投入和建设力度,严格查处占用公交专用道、违法占道停车等交通违法行为,保障公交车辆通行安全和通行效率。

    关于着力提升城市公共交通服务品质?!妒凳┮饧分饕油晟乒步煌ㄍ?、推广应用新能源汽车、推进智能公交系统建设、引导出行方式调整和建立科学合理的票价票制体系等方面提出要求。具体包括实施公交线网优化工程,推进公交线路向郊区延伸,积极发展特色公交和微循环公交系统,完善步行和自行车等慢行交通系统;加大新能源汽车的推广应用力度,大力发展纯电动公交车辆,积极探索不同充电技术路线和新型商业模式,加大公交运力投放力度,加快老旧车辆更新;推进智能公交系统建设,加快信息技术推广应用,实施城市公共交通“一卡通”互联互通工程,强化信息共享和资源整合,提高服务效率;引导出行方式调整,尝试实施差别化停车收费等需求管理措施,有效调控、合理引导个体机动化交通需求,大力发展汽车租赁,推广出租汽车电召和约车服务,加强公共交通和绿色出行的宣传和引导;建立科学合理的票价票制体系,科学制订多层次、差别化的票价体系,灵活提供周票、月票、年票、换乘优惠等多种票制、票价。

    关于规范城市公共交通运营管理?!妒凳┮饧分饕忧炕步煌ò踩碧逑到ㄉ?、加强城市公共交通企业服务监管和增强城市公共交通行业劳动?;さ确矫嫣岢鲆?。具体包括切实加强公共交通安全监管,制定应急预案,落实城市公共交通企业作为安全责任主体责任,重视轨道交通建设和运营安全管理;加强城市公共交通企业服务监管,加快制订江苏省城市公共交通管理办法,推行公交行业特许经营机制,加大对城市公共交通行业的服务质量评价和监督;增强城市公共交通行业劳动?;?,将公交驾驶员培训纳入职业教育体系,出台城市公共交通行业劳动用工指导意见,指导企业建立健全职工工资正常增长机制,落实有关劳动?;ふ?;深化公交行业精神文明建设,加强行业文化建设,组织实施公交职工素质提升工程,积极培育公共交通服务品牌,创新公交服务模式,加大公交优先、行业先进典型的宣传。

    (三)保障措施

    针对当前我省城市公共交通发展面临的突出问题和重点任务,在保持现行政策连续性的基础上,着重从加强组织领导、加大政府投入、落实支持政策、创新体制机制、加强考核评价等方面,提出了若干具体保障措施。

    在加强组织领导方面,充分发挥全省城市客运工作联席会议制度的作用,各地成立由政府主要负责人牵头的相应的组织机构,研究落实公交优先重点任务和发展政策,协调、解决推进公交优先发展中的突出问题。

    在加大政府投入方面,进一步加大省级资金对城市公共交通发展的支持力度,按年度列入财政预算,推动城市公共交通加快发展;同时要求各市、县人民政府将城市公共交通发展纳入公共财政保障体系,列入年度财政预算,确保公共交通财政投入。

    在落实支持政策方面,免征城市公交站场城镇土地使用税、车辆购置税、车船税、城市基础设施配套费、城市道路占用挖掘费、城市绿化补偿费,认真落实城市公共交通行业成品油价格补贴政策;政府在市场准入和优惠扶持政策方面,同等对待各类投资主体和公交运营主体。

    在创新体制机制方面,积极推进公共交通投融资体制改革,吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营;加强银企合作,创新金融服务;加快建立政府购买服务机制,完善公共交通补贴补偿机制。

    在加强考核评价方面,省级层面制订城市公共交通发展水平考核评价指标体系,定期组织考核评价,并向社会发布考核结果;建立城市公共交通发展年度报告制度等。

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